Institutions et performance économique-E.Helpman- Un peu d'Histoire (1)

L'objectif du livre d'Helpman est d'amener des éclairages sur les différentiels de gains de productivité et de croissance, qui caractérisent l'Économie mondiale. En effet, si les différences de revenus à travers le monde ont d'abord été expliquées en termes de dotations en capital physique et humain, il est à présent évident que les dotations ne peuvent pas à elles seules expliquer pourquoi les productivités totales de facteurs sont sources d’autant d’inégalités de développement qu’elles le sont aujourd’hui.

La démarche adoptée n’est pas de donner une description exhaustive du rôle des institutions dans les performances économiques d’un pays, car les canaux d’influence sont tellement importants et variés qu’il est beaucoup trop ambitieux de vouloir tous les formaliser aussi simplement. L'objectif est donc de montrer à quel point les institutions ont des effets majeurs sur l'économie en utilisant trois perspectives différentes et indispensables
 pour comprendre la complexité des phénomènes : l’Histoire des institutions et de leurs réformes, la théorie qui se développe autour de l’intégration des institutions en tant que variable explicative fondamentale de la performance économique, enfin les faits stylisés ou l’évidence contemporaine qui vient confirmer le rôle des institutions dans l’économie. Ainsi par l’analyse historique, théorique et empirique, Elhanan Helpman a voulu fournir les bases de l’analyse de la relation entre réformes institutionnelles et développement/croissance économique.
1et Volet : L’histoire

Il est d’abord important de maitriser l’histoire des institutions et de leur formation au cours du temps afin d’établir une concordance avec l’évolution du progrès technique et la croissance d’un pays. Helpman a donc choisi cinq papiers, qui relèvent tous de l’analyse historique de l’influence des institutions sur les politiques économiques et les performances qui y sont liées, afin d’illustrer la diversité des canaux d’influence.

Le premier chapitre intitulé “The impact of Administrative Power on Political and Economic Development” de Avner Greif fait l’hypothèse que les institutions qu’elles soient politiques, économiques ou juridiques  ne doivent pas être considérées comme l’élément clé de l’analyse de la performance économique. En effet, il suppose que le pouvoir décisionnel n’est pas directement appliqué par les institutions, mais par la ou les structures administratives d’un pays, qui selon l’auteur, conditionnent à la fois le bon fonctionnement des institutions et le développement économique.  Il observe en effet, qu’au cours de l’histoire, le pouvoir exécutif qu’il s’agisse d’une république ou d’une monarchie, délègue l’exécution de ses décisions aux structures administratives, donnant ainsi une marge de manœuvre et un pouvoir indéniable aux administrateurs en termes d’application des décisions.  

Ainsi, Greif stipule que la formation des institutions qui est souvent analysée à travers la présence d’assemblées représentatives du peuple et la garantie des droits de propriété, émane d’un équilibre entre les pouvoirs de l’Exécutif et des administrateurs. Une administration est constituée d’individus et organisations qui sont directement impliqués dans l’application des  choix politiques et décisions exécutives, qu’elles soient militaires, financières ou législatives.  Ainsi, une administration forte est celle qui dispose d’une délégation de pouvoir lui permettant de soulever une armée, lever des impôts, réformer les lois…Autrement dit l’administration  doit pouvoir appliquer et faire respecter des décisions, disposant ainsi d’une souveraineté apparente et connue de la population.

Greif souligne également qu’une administration forte doit pouvoir s’opposer à l’exécution de certains choix politiques, disposant alors d’une position de leadership sur le pouvoir exécutif (monarchie ou présidence). Lorsque les gains des administrateurs liés à la coopération et l’exécution des choix politiques atteignent un niveau suffisamment élevé, le régime constitutionnel (cohabitation d’un pouvoir exécutif et d’une assemblée constituante) devient Pareto optimal  pour le régime politique et les administrateurs.

Avner Greif effectue une analyse historique des régimes constitutionnels en partant de la période du Moyen-âge en Europe qui est très caractéristique des monarchies constitutionnelles comme l’illustrent le Parlement Britannique mais aussi en France, en Allemagne (« landtage »), ou en péninsule Ibérique, tous ces régimes étant caractérisés par la présence d’assemblées constituant un contre-pouvoir non négligeable. A la fin du XVème siècle,  pas moins de 25 assemblées  étaient recensées dans les principales souverainetés européennes (incluant l'écosse, l’Angleterre, l’Espagne, le Portugal, la France, les Pays-Bas, l’Allemagne, l’Autriche, la Pologne, la Hongrie, la Suède,  le Danemark et la Norvège). Conformément aux hypothèses de départ de Greif, toutes ces assemblées constituantes étaient composées d’individus disposant d’un pouvoir administratif indépendant (seigneuries féodales ou cités indépendantes…), ce qui conforte l’idée que l’Assemblée  est là pour assurer les droits des administrateurs (droits de propriété), en réponse à une lacune du droit écrit ou commun.

Ces assemblées constituantes de l’Europe médiévale, ont été mises en place par les pouvoirs exécutifs qui n’avaient alors pas la capacité de faire appliquer les décisions sur l’ensemble du territoire, les obligeant à avoir recours à une administration territoriale disposant d’une souveraineté locale évidente. Il leur fut peu à peu possible de lever des armées plus importantes et des impôts balayant la totalité du territoire, ceci dans le respect de la condition d’équilibre entre intérêts de l’exécutif et des administrateurs (Seigneuries ou corporations).

Pourtant, face aux menaces extérieures de l’époque dans le cadre d’une lutte pour la conquête ou conservation de leur territoire, les dirigeants européens n’ont pas su trouver une solution entre le maintien de l’équilibre interne supposant des administrations assez fortes pour qu’elles appliquent les choix politiques relevant de l’intérêt général. Ainsi, les dirigeants européens ont payé le prix d’une administration trop faiblement gratifiée pour qu’elle s’engage dans la lutte contre les menaces extérieures : L’empire germanique perdait les cantons suisses et l’Italie, et les autres dirigeants européens décident alors d’adopter  un régime constitutionnel équilibré au sens qu’en donne Avner Greif.

Par exemple, les États Généraux français, assemblées exceptionnelles convoquées par le Roi en cas de crise politique ont été crées en 1302 sous Philippe le Bel dans le but de demander le consentement du peuple français en matière militaire et fiscale notamment.  Ils ont notamment été convoqués par leur initiateur avant d’entrer en conflit déclaré avec le pape Boniface VIII. Ils furent ensuite très régulièrement convoqués pour toutes les grandes questions fiscales mais aussi politiques, notamment durant la Guerre de 100 ans (1337-1453), reflétant un équilibre entre pouvoirs de la Couronne (l’exécutif) et des administrateurs.  Ce n’est qu’avec l’arrivée d’Henri IV au pouvoir qu’un déséquilibre s’amorce mettant en péril la situation Pareto-optimale du système. En effet, Henri IV étant lui-même, avant d’être couronné, un puissant administrateur, gouvernant la Navarre, il gouverna en accordant et déléguant de plus en plus de compétences aux administrateurs, en créant les intendants qui avaient une fonction particulière de supervision des activités de l’Etat. Tous les rois successifs (les Bourbons) ont perdu de plus en plus de contrôle et de souveraineté au moins jusqu’en 1661 avant l’arrivée de Louis XIV. Ce déséquilibre entre la Couronne et les précédents administrateurs qui faisaient partis des États Généraux, se révoltèrent à mainte reprise, poussant les rois successifs à ne plus convoquer ces assemblées exceptionnelles, le déséquilibre s’accentua et mena aux tensions et à la crise politique de 1789, à l’origine de la Révolution Française. Avner Greif explique ainsi en partie l’immense crise politique et économique de 1789 par l’arrivée au pouvoir d’Henri IV qui fut l’initiateur d’un renouveau politique, brisant un équilibre entre l’exécutif et les administrateurs. Le système d’Assemblée constitutionnelle dans lequel les pouvoirs sont idéalement répartis est, en tout cas pour l’auteur, le moyen de garantir la prospérité d’un État. 

L’auteur écrit une dernière extension de son analyse en examinant les implications des structures administratives initiales sur les réformes économiques et institutionnelles d’un pays.  Autrement dit, certaines structures administratives initiales vont non seulement chercher à maintenir un équilibre de pouvoir mais aussi à développer des sources d’accroissement des richesses favorables au développement, donnant lieu à un cercle vertueux de croissance économique. En effet, partant du postulat que les élites initialement en place sont frileuses à l’idée d’instaurer des réformes économiques progressistes de peur de voir l’ascension et la prospérité de nouveaux groupes économiques, poussent théoriquement l’administration à implanter des politiques non favorables à la croissance. A l’inverse une structure initiale dans laquelle les administrateurs ont un pouvoir modéré (comme dans le cadre d’une auto-taxation ou autre mécanismes permettant une prise de conscience par les administrateurs de leur responsabilité vis à vis de l’intérêt général) est bénéfique car ces derniers vont mener des politiques favorables à la croissance économique, pour développer de nouvelles sources de richesse et ainsi s’assurer de leur propre maintien.

Dans le chapitre 2, Joel Mokyr fait une analyse des origines institutions de la Révolution Industrielle Britannique dans un papier intitulé « The institutional origins of Industrial Revolution ». La question fondamentale que se pose l’auteur diffère des analyses précédentes : quel est le rôle qu’ont joué les institutions dans le processus d’innovation technologique en Grande-Bretagne et dans l’adoption de ces nouvelles technologies.  Les institutions britanniques ont largement été réformées au XVII siècle, imposant plus de contrainte à la Monarchie par le bien d’un renforcement des pouvoirs du Parlement. Dans cette perspective, une grande coalition de marchands et propriétaires terriens voit le jour dans le but de protéger à la fois les lois commerciales et les droits de propriété qui s’en trouvèrent largement renforcés.

Il est vrai que l’auteur souligne une confusion qui est souvent faite entre la survenue d’une révolution industrielle au Royaume-Uni et la convergence des économies européennes au XIXème, que l’on appelle Révolution Industrielle Européenne. Or cette confusion peut entraîner des erreurs d’interprétations quant aux explications de ces deux phénomènes. Certes le contexte institutionnel est important quelque soit le point de vue adopté. En effet, on vient d’expliquer que les réformes du fonctionnement de la Couronne d’Angleterre ont eu un rôle clé dans la croissance économique, mais il est évident que le siècle des Lumières (Mokyr 2005, 2006), et l’émergence des sciences modernes (Bekar, Carlow et Lipsey 2005, Jacob et Stewart 2004) ont touché l’Europe toute entière et ont favorisé la convergence des économies et le développement du continent européen. Néanmoins le Royaume-Uni a dominé tous ses voisins et conservé sa suprématie tout le XVIII et XIXème siècle et ceci doit pouvoir s’expliquer par une spécificité des institutions britanniques, selon Mokyr.

Mokyr souligne avant tout que des institutions qui contribuent à ce type de croissance,  basée sur une rupture technologique (schéma de croissance à la Schumpetérienne, avec processus de destruction créatrice) doivent avant tout encourager ces processus dynamiques de destruction créatrice, plutôt que de supporter des évolutions assez statiques encourageant le maintien  des activités de l’époque, à savoir majoritairement l’agriculture. En effet, la Révolution ne s’explique pas par le respect des droits de propriété ou l’accès au crédit comme il est souvent entendu, car  ces procédés agissent de manière statique sur l’économie pour le maintien des activités agricoles et des investissements à court terme. C’est North qui en 1981, avance le premier argument réellement adapté au modèle de croissance britannique, à savoir que le Royaume Uni est le précurseur dans la mise en place des brevets protégeant la propriété intellectuelle. Nous sommes bien dans le cadre d’un procédé qui favorise l’innovation et le changement, et illustre que les exigences institutionnelles  ne sont pas les mêmes entre un schéma de croissance « à la Smith » ou « à la Schumpeter ».

Mais ce qui différencie le Royaume-Uni de ces voisins européens ce n’est pas tant la nature des politiques, qui sont rapidement menées  dans le reste de l’Europe,  largement influencée par le siècle des lumières, mais par la rapidité et la flexibilité avec laquelle le Parlement britannique a adaptée sa politique. En effet, les élites politiques qui sont restées dans une logique coopérative (dans la même logique qu’Avner Greif adoptait) du fait de l’influence des lumières, ont favorisé l’innovation de manière particulièrement dynamique, à travers  changements de politiques incontestablement plus rapides que dans le reste de l’Europe. On est bien ici dans le cadre d’une analyse des institutions politiques dites formelles. Mais ce qu’ajoute Mokyr c’est que l’influence des lumières ne s’arrête pas à la coopération des institutions et élites politiques, mais s’est imposée aux classes des entrepreneurs et commerçants, influencés par l’idée qu’un « doux commerce » pour reprendre les termes de Montesquieu est facteur de paix et donc de progrès social. Or du fait du respect de la propriété privée et des droits commerciaux au Royaume-Uni, ce progrès social s’est ressenti beaucoup plus rapidement que dans les autres pays européens pour lesquelles l’influence des lumières s’est certes traduite par des réformes politiques importantes, mais n’a pas suscité le même degré de coopération des agents économiques qu’au Royaume Uni.

Mokyr souligne ainsi le rôle central des institutions dites informelles qui ont forgé, dans l’inconscient collectif, une croyance dans le progrès social et dans la capacité de tous les individus à accumuler du Capital Humain. Coopération des groupes sociaux qui ne fut possible que parce que les institutions formelles britanniques avaient au préalable su garantir les droits de chacun, sur la base du principe de liberté d’entreprendre et du respect des droits de propriété.

Le chapitre 3 est consacré au papier de Drelishman et Voth intitulé « Institutions and the Resource Curse in Early Modern Spain » traitant principalement du syndrome Hollandais et de son impact sur les institutions castillanes et le déclin consécutif du pays. Par leur titre, les auteurs entendent que si l’Espagne a su devenir l’une des plus grandes puissances européennes du XVI et XVIIème siècle, fière de la victoire de la Reconquête, mais surtout riche de ses ressources considérables en or et en argent,  ces ressources ont finalement peu à peu dégradé la pérennité de ses institutions. Les auteurs procèdent donc par étape, en analysant d’abord les liens entre les ressources d’un pays et l’environnement institutionnel, afin de discuter des conditions initiales de l’économie espagnole au XVIème siècle qui vont expliquer les évolutions et transformations du pays suite à l’apport massif d’Argent. Enfin,  après avoir détaillé, les manifestations de l’effet d’Aubaine lié à l’utilisation de ces nouvelles ressources, les auteurs peuvent expliquer et démontrer les différents effets du boom des ressources de l’Espagne sur son propre développement en focalisant l’analyse sur le lien entre les institutions et les sources de revenu d’un pays.

Melhum, Moene et Torvik (2006) ont analysé le phénomène de syndrome hollandais, en mettant au cœur du processus la qualité institutionnelle d’un pays. En effet, il semblerait que certains pays soient plus susceptibles de souffrir d’un déclin suite à l’arrivée massive de ressources que d’autres.  Il est précisé qu’en fait c’est l’état initial des institutions qui va déterminer l’évolution de la performance économique suite à un boom de ressources.

Le pouvoir exécutif était clairement fort au XVIème, sous l’hégémonie des Rois Catholiques (1474-1516) de Castille et d’Aragon, forts de la reconquête de leur territoire sur des siècles d’invasion arabe. Cette victoire a renforcé la volonté de centraliser les pouvoirs et les rois Ferdinand et Isabela ont balayé l’organisation politique médiévale afin de concentrer tous les pouvoirs, en éloignant la Noblesse et le Clergé de toute prise de décision des affaires gouvernementales.

La seule institution préservée et développée de cet héritage est le Tribunal d’Instance ou "Cortes", autrement dit une Assemblée rassemblant les représentants de l’élite et de la bourgeoisie, devenant le seul contre-pouvoir de la Couronne d’Espagne. Les relations entre Couronne et cette assemblée constituante sont souvent tendues, se disputant pouvoir et revenus ; relations qui se déséquilibrèrent rapidement avec l’abondance des ressources en Argent, en provenance du Nouveau Monde, qui fut captée par la Couronne d’Espagne. Possédant le pouvoir décisionnel quant à l’utilisation de ces nouvelles ressources, les représentant membres des "Cortes" perdaient tout pouvoir et toute capacité de financement au profit de l’exécutif, qui s’affranchissait ainsi de tout contre-pouvoir, représentatif de ses principautés.

L’évolution institutionnelle du XVIème siècle en Espagne est donc exactement l’opposée de la tendance en Grande Bretagne et aux Pays-Bas, dans lesquels les régimes politiques sont devenus des régimes parlementaires où le pouvoir exécutif se trouve confronté à une assemblée constituée des représentants du peuple ou du moins des élites marchandes. Ainsi, comme on l’a vu plus haut, la croissance économique des uns s’est basée sur une contrainte imposée à la Monarchie, pressentie comme étant non conforme aux évolutions économiques nécessaires, alors que la croissance économique en Espagne s’est à court terme basée sur une concentration extrême des pouvoirs et une domination territoriale des Royaumes de Castille et d’Aragon forts de leurs nouvelles ressources. Néanmoins, cette stratégie économique, comme l’explique l’auteur, ne tient plus la route dès que les sources de revenus ne s’auto-alimentent plus. Ainsi, la Couronne espagnole n’a pas su utiliser ses ressources à bon escient afin de se garantir des revenus dans le temps et a subi de plein fouet le revers de la médaille dès le début du XVIIème et le syndrome hollandais a privé le Régime d’une assiette fiscale suffisante pour compenser  la hausse des dépenses publiques.

Les deux derniers chapitres  de l’analyse historique de l’ouvrage reposent sur les travaux initiaux d’Engerman et Sokoloff qui venaient à conclure que les dotations en facteur d’un pays ont un pouvoir explicatif considérable sur la croissance économique, c’est par ce constat que les auteurs expliquaient les différentiels de productivité entre les régions riches et les zones pauvres souffrant du sous-développement.

Engermann et Sokoloff ont élaboré une argumentation détaillée mettant au cœur de leur explication le rôle des institutions. En effet, en supposant que le recours à l’esclavage dépend de la dotation initiale en facteur travail, notamment dans l’agriculture, il est évident que les économies esclavagistes développent rapidement des inégalités cruciales qu’elles soient économiques et politiques. Or selon Engerman et Sokoloff, une économie utilisant les esclaves comme main d’œuvre, fonde son économie sur le creusement des inégalités et met alors en péril toute évolution institutionnelle possible. Car, plus les esclaves sont nombreux, plus les institutions deviennent immuables, avec une concentration des pouvoirs extrêmes et une absence de contre-pouvoirs. Or il est historiquement démontré que de bonnes performances économiques vont généralement de pair avec une qualité institutionnelle élevée, situation pour laquelle l’équilibre des pouvoirs et les comportements coopératifs semblent être l’issue optimale pour développer un modèle de croissance intensif.

Nous verrons dans un prochain billet comment Nathan Nunn dans son papier "Slavery, Inequality and Economic Development: an examination of the Engerman-Sokoloff hypothesis" et Acemoglu, Bautista, Querubin et Robinson vont tenter de vérifier empiriquement d'après les données historiques disponibles, si l'impact des inégalités économiques et politiques se vérifie sur l'évolution institutionnelle et le développement des pays. Il nous sera ensuite possible de présenter les développements théoriques et les analyses empiriques adaptées à nos économies contemporaines des interconnections majeures entre institutions et Développement économique.